Raz zdobytej władzy nikt łatwo nie odda

Przemysław Łuczak 6 lutego 2013, aktualizowano: 16-12-2013 12:21

Rozmowa z prof. ALFREDEM LUTRZYKOWSKIM, politologiem z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika.
Dlaczego właśnie teraz politycy zabierają się za naprawianie samorządów?

Po czternastu latach od reformy należy niektóre rozwiązania poprawić. To dobrze, że część polityków chce debaty o sprawach praktycznych, ważnych dla każdego. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji opublikowało projekt założeń ustawy o poprawie warunków świadczenia usług przez jednostki samorządu terytorialnego. Ogłosiło też ocenę sytuacji samorządów lokalnych na szczeblu gminnym i powiatowym oraz Białą Księgę obszarów metropolitarnych. Raport dotyczący kondycji samorządu terytorialnego przedstawił prof. Jerzy Hausner. W grudniu zeszłego roku Kancelaria Prezydenta opublikowała dokument „O współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju samorządu lokalnego i regionalnego oraz zmianach niektórych ustaw”. Proponowane w tych dokumentach rozwiązania nie zawsze idą w tym samym kierunku.




Czy nasz system samorządowy zestarzał się?

Reformy samorządu terytorialnego nie można traktować jako jednego aktu. Rok 1990 przyniósł powrót do samorządności na poziomie gminy. Z początkiem 1999 roku weszła w życie ważna reforma ustrojowa. Przywrócono zlikwidowane w 1975 roku powiaty, natomiast w miejsce 49 niewielkich województw powstało 16 większych. Powołane zostały samorządy powiatowe i samorządy województw. Wprowadzony wówczas model samorządu, poza pewnymi zmianami, istnieje do dziś. Ważną zmianą było wprowadzenie w 2002 roku zasady bezpośredniego wyboru wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Zarząd gminy, powoływany przez radę, został zastąpiony przez jednoosobowy organ, wybierany w wyborach powszechnych. Wójtowie, burmistrzowie i prezydenci uzyskali mocniejszy mandat do sprawowania władzy. Pojawiły się wątpliwości, czy jest to zgodne z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego, która pozostawia radzie gminy swobodę wyboru swoich organów wykonawczych. Zastrzeżeń tych nie wzięto jednak pod uwagę.

Jaka jest największa słabość samorządów?

Jest nią skupienie zbyt dużej władzy w jednej ręce, co nie jest generalnie korzystne dla funkcjonowania gminy i różnych struktur aktywności obywatelskiej. Wprawdzie to rada uchwala np. strategię rozwoju gminy, ale przygotowuje ją prezydent, burmistrz bądź wójt. I to ich oceny i wola są tu rozstrzygające. Szersze spojrzenie na rzeczywiste problemy społeczności lokalnej w większym stopniu gwarantowaliby odpowiednio przygotowani radni. Nie ma co ukrywać, rady zostały zepchnięte na dalszy plan. A nie tak miało być...

Samorządy wydają co trzecią złotówkę publiczną. Czy robią to jednak dobrze, skoro są bardzo zadłużone?

Generalnie tak. Natomiast zadłużenie bierze się stąd, że na samorządy terytorialne nakłada się nowe obowiązki, ale bez terminowego przekazywania odpowiednich środków na ich realizację. Dzieje się to wbrew Konstytucji, która w art. 167 gwarantuje udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Tymczasem jest tak, że samorządy najpierw otrzymują zadania i muszą je realizować, a dopiero później dostają pieniądze. Dotacje i subwencje, które stanowią najpoważniejszą część dochodów gmin, muszą być wręcz wydzierane. Głównie dotyczy to oświaty, opieki zdrowotnej i polityki społecznej.

Ale przecież większość długów jest efektem pochopnych inwestycji, często finansowanych z funduszy unijnych...

Pokusa stosunkowo łatwych środków unijnych nie zawsze weryfikowana jest pod kątem własnych możliwości finansowych gminy. Sądzę, że gdyby pozycja rady była mocniejsza, łatwiej byłoby o realistyczną ich ocenę. Zwłaszcza, gdy szef lokalnej administracji chce rozpocząć budowę drogi w rodzinnej wsi czy kosztowny remont miejskiego deptaka, bo... jest trzeci rok kadencji i trzeba się wykazać jakimś sukcesem. Zresztą i oczekiwania mieszkańców często są na wyrost. W tym klimacie łatwo o kosztowne decyzje inwestycyjne.

Zarobki urzędników samorządowych są wyższe o jedną trzecią niż w przemyśle...

Mitem jest opinia o wysokich zarobkach w instytucjach samorządowych, zwłaszcza w małych i biednych gminach, nawet jeśli leżą one pod Łodzią, Toruniem czy Bydgoszczą. Średnią urzędniczych wynagrodzeń zawyżają wskaźniki płac w zasobnych samorządach.

Czy małe gminy połkną słoninkę w postaci wyższego odpisu z PIT i będą się łączyć?

Dotychczasowe rozwiązania nie stały się słoninką, bo nie doszło do ani jednego połączenia się gmin. W myśl obecnych projektów, biedne gminy, po połączeniu, mogłyby zyskać nie 5, ale do 10 proc. udziału w PIT. To mogłoby być korzystne dla małych gmin, choć pewnie projekt nie spodoba się niektórym samorządowym potentatom. Bo raz zdobytej władzy nikt łatwo nie odda. W dyskusji nad projektami zasad działania samorządów terytorialnych zawsze pojawiają się emocje i postawy partykularne, szczególnie gdy chodzi o finanse. To efekt źle rozumianej demokracji.

Które z propozycji można uznać za najważniejsze?

Lektura tych dokumentów nasuwa rozmaite, także krytyczne refleksje. Po pierwsze, są to w znacznym stopniu projekty nie do końca skonfrontowane z rzeczywistością. Odnajduję też niebezpieczeństwo takiego oto myślenia: skoro sytuacja gospodarcza jest trudna, to może spróbujmy „ucieczki w reorganizację”. To już przerabialiśmy. Na przykład projekt prezydencki przewiduje nie tylko reorganizację struktur samorządowych, lecz także powołanie stowarzyszeń komitetów aktywności lokalnej, konwentu powiatowego, zespołu współpracy terytorialnej czy konwentu delegatów samorządu lokalnego w województwach. Czy remedium na autentyczne bolączki i potrzeby społeczności lokalnej ma być powoływanie nowych ciał? One przecież „zagadają” rzeczywiste problemy.



A co należałoby zmienić?

Najpierw powinna być przeprowadzona (ponad podziałami) ustrojowo-polityczna debata na temat istoty i roli samorządu. Jedni bowiem uważają, że samorząd jest zdecentralizowanym elementem struktury państwowej, natomiast drudzy, że jest strukturą oddzielną do państwa, wręcz autonomiczną. Należy zakończyć to pomieszanie z poplątaniem. Samorząd jest wszak integralnym ogniwem systemu władzy publicznej w nowoczesnym demokratycznym i obywatelskim społeczeństwie. To oczywiście na początek. Państwa nie wolno utożsamiać z jego aparatem. Jest w nim miejsce także na samorząd terytorialny, który, co celnie oddaje art. 16 naszej Konstytucji, jest władzą publiczną wykonującą - w ramach ustaw - istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.

Czy powiatów jest za dużo?

Oczywiście, że tak. Część z nich jest po prostu zbyt słaba, nawet z punktu widzenia przyjętych kryteriów. Obecnie mamy 66 powiatów grodzkich, czyli miast na prawach powiatu oraz 314 powiatów ziemskich. Należałoby zmniejszyć ich liczbę. W projektach, o których wspominałem, jest mowa o stwarzaniu zachęt do łączenia się ziemskich powiatów z grodzkimi. Mimo że mamy tutaj negatywne doświadczenie z Wałbrzychem, który 1 stycznia 2003 roku połączył się z wałbrzyskim powiatem ziemskim. Od 1 stycznia tego roku Wałbrzych jest jednak znowu powiatem grodzkim.

Czy centra usług wspólnych to dobry pomysł?

Wciąż pozostajemy pod urokiem koncepcji sformatowanych organów. Każda gmina, każdy powiat, każde województwo mają działać według tego samego schematu organizacyjnego. To jednak nie ma sensu, bo dla sąsiadujących ze sobą gmin i miast można by stworzyć centra usług publicznych, co byłoby racjonalne i ekonomicznie uzasadnione, choć wiem, że natychmiast podniesiona będzie np. kwestia wzrostu bezrobocia.

Co może wyniknąć z tego natłoku rozbieżnych koncepcji reformowania samorządu?

W sytuacji rozdarcia sceny politycznej i znacznego zantagonizowania społeczeństwa, niemożliwe jest ustalenie tego, co można by nazwać dobrem wspólnym. Nawet jeśli obecna koalicja doprowadzi do uchwalenia zapowiadanych zmian, to w przypadku zmiany opcji rządzącej zadziała syndrom nowelizacji kadencyjno-koalicyjnych. Zwycięska koalicja, poza czystkami kadrowymi, zaczyna od obalania tego, co wprowadzili poprzednicy. Brak ciągłości koncepcyjnej i ich spójności jest największą przeszkodą umacniania samorządu terytorialnego. Warto jednak poprawiać, unowocześniać Polskę parterową, powiatową i regionalną. Najbardziej nawet zdeterminowanym krytykom decentralizacji systemu władzy publicznej niełatwo zapewne byłoby podkopać pozycję samorządu, który zdołał zakorzenić się w świadomości polskiego społeczeństwa.
Teczka osobowa

Samorządy, stare gazety, działka i rower

Dr hab. Alfred Lutrzykowski, prof. UMK, prawnik i politolog, kierownik Katedry Systemu Politycznego RP na Wydziale Politologii i Studiów Międzynarodowych UMK. Jest autorem wielu prac dotyczących problemów władzy, systemu politycznego i instytucji samorządowych. Zajmuje się także sprawami polskich reform systemowych okresu transformacji ustrojowej. W tych dniach pod redakcją prof. A. Lutrzykowskiego ukazała się książka „Ustrój terytorialny państwa, a decentralizacja systemu wladzy publicznej”.

Zbiera stare gazety z okresu Polski międzywojennej i PRL, które są cennym źródłem badawczym. Lubi zajmować się swoją działką, jeździ na rowerze.